摘要：伴随城市发展与住宅更新，老小区电梯改造的民众诉求日益上升。一些地方从管理角度先行发布规范性文件，自2015 年中央出台相关政策后，各地普遍跟进并加大支持力度，加装电梯变为城市工作的重要任务。加装电梯政策为何发生如此转变，密集性政策背后体现何种治理逻辑？基于文本分析方法，总结分析政策发展及文本特性发现：政策阶段性发展不完全契合传统政策扩散逻辑，是政府治理逻辑转向之结果。初期政策意在回应民众诉求，属于职能部门管理行为，遵循依法行政原则；伴随中央的“民生工程”定位，在“以人民为中心”理念和“类行政任务”驱动下，加装电梯演变为一项地方治理任务，在治理逻辑转向及实践跟进中，政策目标、内容等发生转变。

一、问题提出：加装电梯政策演变的内在

随着城市发展与住宅更新步伐加快，老小区电梯改造①的呼声日益强烈。老旧小区主要由单位社区、20 世纪 80 年代早期的动迁房等转化而来，老年居户居多。近年来，这类小区设施陈旧老化、公共空间紧缺等问题逐渐凸显，但一般位于市中心，公共设施齐全、生活便利，因而加装电梯成为高层住户最突出的诉求。为回应民众诉求，一些地方开始出台政策对加装电梯进行程序性规范。例如，广东省于 2008 年率先印发《广东省既有住宅增设电梯指导意见》，北京市和上海市随后于 2010 年和 2011年出台相应政策，但加装过程涉及手续审批、资金筹集、安装风险、日后维护、业主协调等多种问题，实际进展缓慢。2015 年，加装电梯开始获得中央政策支持，以国务院办公厅印发《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老小区电梯改造中支持作用的通知》为标志。从 2018 年开始，“加装电梯”连续

三年被纳入国务院《政府工作报告》，措词层层递进，2018 年为“鼓励有条件的加装电梯”，2019 年变为“支持加装电梯”，2020 年明确指出“新开工改造城镇老旧小区 3.9 万个，支持加装电梯”。在中央政策指引下，各地纷纷出台政策并将其视为城市管理中一项重要工作。加装电梯实践取得突破进展。例如，上海市在 2011 年和 2013 年出台的相关文件基础上，于 2019 年发布加装电梯新政②，从审批程序、资金补贴、业主同意标准等方面加大支持力度。截至2020 年 4 月底，已有 1，124 幢房屋通过居民意见征询，其中，仅2019 年一年就立项 624 台，超过往年累计立项总和。已经完工投入运营的数量也大幅增长，到 2017 年 12 月，成功案例仅 10 多台［4 ］，2018年 36 台，2019 年共 131 台安装成功，而 2012—2017年一共只有 54 台。广州市的实践成果更为突出，截至 2019 年 9 月底，老旧小区加装电梯规划审批已达 6，153 宗，建成投入使用共 3，781 台，加装电梯数量占全国加装电梯总量的 40%，居全国各大城市首位［6］。

老小区电梯改造的政策与实践反映了政府对民众诉求的有效回应，但加装电梯涉及多类利益群体，其中，高层住户是主要受惠者，低层住户为直接受损者，作为财政补贴的抽象出资者———城市其他群体则是间接受损者。而政策主流叙事话语是服务老年群体，这类群体数量有限且集体行动能力不强，何以能够排除反对意见，赢得不断强化的政策响应？依照政策回应理论，政治行为是利益集团互动的结果［7］，利益集团以组织化形式参与并影响政策制定过程［8］，还可能与政治精英联盟，设置隐蔽议程阻止问题进入政策议程，使政策最大限度地符合自身利益。这显然不能解释我国加装电梯政策的变化。不同于西方，中国政府是中性政府，在制定公共政策时可以超越具体利益集团的影响，回应公众的利益诉求，反映了服务型政府建设的内涵。

这一说法应用于加装电梯，意味着高层老年住户出行需求具有法理上的优先性 （方能排除低层住户基于其他理由的抗辩）。这一含义是意味深长的，表明政府可以对不同群体利益进行排序，并制定政策。那么，此政策何以发生，其内在逻辑为何？从形式上看，加装电梯政策与我国一般政策扩散方式类似，受到纵向政府间关系影响，经历地方探索，中央认可、全国推广的过程，但深入其中发现，其政策发展中的具体目标及内容不断变化，这些变化是什么、与政府治理理念有何关联？本文立足于此展开研究。 二、文献回顾与评述加装电梯问题出现伊始，学者便开始跟进研究，重点关注加装电梯合法及合理性问题、实践难点及对策。前者侧重应然层面分析、以法学界研究为主，主要探讨加装电梯涉及的法律与程序等，如加装电梯的修建行为性质［1］［17］、业主表决标准应如何确定等［18- 19］。公共管理界从政策角度展开研究。向 和黄伯平［20］基于公共物品理论认为，“电梯”不具有流动性，居民无法轮流享用电梯带来的效用。因此加装电梯难以通过类似公共池塘资源处理方式，应通过近似于私人物品的供给方式解决、诉诸社区居民的内在需要，采取本栋居民协调一致同意原则，可利用制度环境和社区能人的作用［23］。亦有学者聚焦加装电梯操作层面［24］，提出加装成本等费用分摊和损失补偿模型，从实然层面研究聚焦加装电梯实践难题以及费用分摊、邻里关系、环境条件、协调审批、业主表决权等方面的政策建议［29 - 30］。总体观之，主流观点认为，老年人确有加装电梯的需要，但作为一项集体行动，政府要管住自己的手、不应以行政干预私人事务，应由业主协商一致、自行解决利益的转移与补偿［32］。政府出资有可能扭曲市场价格信号、违背公平，甚至留下寻租与腐败空间。从实践上看，基层治理工作中加装电梯呈现双重性：一方面，越来越多的地区将其纳入民生工程，不断出台新政、增加支持力度，如简化申请程序，提供资金补贴等，将其作为社区工作主要任务之一，甚至出现政府购买第三方服务、负责协助加装电梯等多种做法①；另一方面，实践推进面临多重困境，如建设和后续运维资金缺口大、技术难度大等、低层住户的强烈反对［35］等。可见，政府介入加装电梯过程未得到理论界和舆论上的一致支持，反而引发了很多争议。那么，政策为何仍迅速发展且推动力度不断加大？政策用意何在？政策变化何以发生？体现何种治理逻辑？解答这些追问需要厘清以下基本问题：一是政策的目标及其变化，即中央及各地政府政策目标为何，有何异同，政策目标发生什么变化；

二是加装电梯政策具体内容，包括政策工具及其变化；

三是政策节点，即政策密集出台的时间与背景，以解释政策在何时、何种情势下发生变化。因此，本文从加装电梯政策文本出发，分析政策发展演变及文本特征，结合当前宏观社会发展背景，揭示其背后的意涵指向。 

三、研究资料及方法

（一）研究资料

为了获取政策文本，我们以“老旧小区 / 既有住宅”“增设电梯 / 加装电梯 / 电梯安装”等为关键词，使用百度搜索引擎搜索中央及地方的相关政府部门官网，并在官网上检索各类政策文件。政策文本的收集整理遵循以下原则：

第一，政策种类仅涉及官方政府部门发布的正式文件，包括规定、条例、意见、办 法、通知、方案等各类规范性文件。

第二，以 2008 年12 月 19 日和 2020 年 5 月 28 日为起止时间搜集各类相关政策文件。需要说明的是，《广东省既有住宅增设电梯指导意见》是迄今为止最早的地方规范性政策文件，故以此为起始时间；选取 2020 年 5 月 28日为截止时间的原因在于：现有针对老小区电梯改造的文件均依照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的相关规定，2020 年 5 月 28 日后，《物权法》相应废止，《民法典》开始生效。

第三，政策范围涵盖中央、省、市级政策文件，其中，市级选取各省会城市政策文件为代表。最终，本文共遴选政策文本67份，其中，中央层面5份、省级层面20份、市级层面42份。